采购人如何选择代理机构？三个方面应关注

采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购;采购分散采购项目可委托采购代理机构代理采购。采购人选择代理机构是采购人的主体责任，采购人自主选择代理机构即可。在国家取消代理机构资格认定、实行名录登记管理、迎来“零门槛”时代后，代理机构如雨后春笋般蓬勃兴起。截止2021年8月中旬，代理机构在中国政府采购网注册登记名录达31357家，名录信息全国共享并向社会公开，其中在湖北政府采购网上注册登记的政府采购代理机构名单有1747家（包括外省274家。按照现行“免费、自愿、一地注册、全国通用”原则，如何从众多的代理机构进行选择，是政府采购工作中长期困扰采购人、摆在采购人面前一个不可回避的现实问题。直接指定代理机构可能会产生人情关系等不良风气;通过摇号随机选定担心代理机构参差不齐的业务能力影响采购结果;探索建立政府采购代理机构库，害怕产生违反“任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购采购代理机构”等规定的法律风险。实际工作中经常遇到采购人、监管机构当面或电话咨询，常常为如何选定代理机构困扰。为此，笔者结合政府采购管理工作实际和现行政府采购政策规定，谈谈采购人如何选定政府采购代理机构，供政府采购业内同仁讨论交流或参考。
一、代理机构选定的形式
《政府采购法》第十九条第二款规定，“采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”。法律赋予采购人“自行选择”代理机构的权利非常明确，但现实工作中，采购人却对“自行选择”存在诸多困惑，代理机构业务能力参差不齐，从成千上万的注册登记代理机构名单中选取，使得采购人无从辨别，从实际情况看，自行选择代理机构通常有以下五种方法。
一是直接指定法。一般通过考察、他人介绍、自我推荐等方式指定。是法律赋予采购人“自行选择”权利的直接体现，也是采购人选择代理机构的最常见做法，其特点是方便快捷，无需为选择代理机构花费较大精力，但往往带有盲目性，指定的代理机构可能与代理的采购项目不相适应。其中，一个不容忽视的现象是，“他人介绍”或“自我推荐”往往演变成领导打招呼、熟人拉关系、代理项目靠攻关的人情关系和不正当竞争关系。
二是随机产生法。通过摇号方式，从政府采购网上注册登记的政府采购代理机构名单中随机产生。其特点是便利、快捷，避免人情关系;不足的是代理机构可能与代理的采购项目不相适应，其具体实力不清楚，不一定熟悉本地的政府采购管理系统和具体的操作环境，与当地没有业务往来，可能会影响政府采购效率。有的代理机构业务偏重于代理工程项目，仅对招标投标法政策规定及流程熟悉，有的代理机构偏重于代理货物、服务项目，只对政府采购法政策规定及流程熟悉，而随机选择容易出现代理机构与代理的采购项目不相适应，进而影响采购活动的顺利开展。
三是政府采购法。是指代理费用达到采购限额标准，且由采购人支付（代理费用由中标、成交供应商支付对采购人而言没有支出直接发生），通过政府采购程序选择代理机构的一种特殊情形。其前提是采购主体、采购资金和采购内容(需求)符合《政府采购法》的相关规定，这种情形采购时间长，效率低下，适用范围有局限，仅适用于代理费用超过分散采购限额标准且由采购人支付的情形，而且有悖于《政府采购代理机构管理暂行办法》的通知（财库〔2018〕2号）第十五条 “ 代理费用超过分散采购限额标准的，原则上由中标、成交供应商支付”的规定精神。其特点符合政府采购法定程序和规定，《政府采购品目分类目录》(财库〔2013〕189号)设有“采购代理服务”品目，以“采购代理服务”为品目实施政府采购合理合法，采购结果也真实可靠。
四是遴选建库法。是指采购人通过遴选的方式选择多家代理机构组成代理机构库，使用时按一定规则从库中选定。其特点减少人为干预和直接指定的盲目性，减少每个项目均考察、选择代理机构或通过政府采购程序选定代理机构所带来的工作量，一劳永逸。采购人自主建库也符合“采购人有权自行选择采购代理机构”的法律规定，但其合理性却值得商榷。无论采取何种方法分配代理业务，总会产生这样那样的问题:直接指定可能造成分配不公和权力失控，且会助长不正之风;二次竞争则易造成库内代理机构达成“默契”，形成联盟。长时间使用库内代理机构易形成垄断，不利于构建优胜劣汰的代理机构市场竞争机制。短期内，可能造成采购人责任转嫁，不利于构建“谁委托谁负责，谁出问题向谁问责”惩戒机制。
五是动态综合遴选法。上述4种选择代理机构形式各有优缺点，为了提高选定代理机构的合法性和权威性，防范廉政风险，可以将上述几种方式结合起来，通过借鉴政府采购程序，比照政府采购竞争性磋商方式，选择出一定数量的代理机构，并完善进退机制、定期进行动态調整，将受到处罚整改、有效投诉成立的代理机构剔除，年度按照内控程序新增进入，在采购人门户网站统一对外公示，接受采购人内部和外部举报监督，这种情形的选择代理机构方法称之为动态综合遴选法。这种做法既体现了采购人作为政府采购活动的第一责任主体，增强责任意识，又可通过制度、程序促使依法行使权力，避免权力滥用导致选择代理机构不当、影响采购效率等风险发生。
二、代理机构选择应该厘清的问题
代理机构选择是实施政府采购活动必备的前提条件，对整个政府采购项目的顺利实施有着很关键的作用，其涉及面广、政策性强，社会关注度高，对相关政策需要熟悉把握、理解到位，有助于依法理性选取代理机构。实际工作中，对代理机构的选择还存在一些认识误区，在有关问题上还存有顾忌，主要包括以下几个几方面：
所有采购人都需采用动态综合遴选法么？其实不然，需要根据采购人年度采购项目情况，进行具体分析。笔者认为：按照年度政府采购预算安排，如果单位一个预算年度政府采购资金量和项目数量不多，可以建立选择代理机构的集体研究、集体决策机制，采用采购人内部推荐、采购归口管理机构集中、市场考察、内部决策程序决定等方式，直接指定信用良好的代理机构; 当然，为规范化、程序化、制度化管理，对预算额较大、采购需求相对复杂的项目，可通过政府采购程序选择、采用动态遴选建库模式只选择1-3家代理机构保持合作应该是在最优选择。
代理费用怎么收取？《政府采购代理机构管理暂行办法》的通知（财库〔2018〕2号）明确规定，代理机构应当在采购文件中明示代理费用收取方式及标准，随中标、成交结果一并公开本项目收费情况，包括具体收费标准及收费金额等。代理费用可以由中标、成交供应商支付，也可由采购人支付。但对代理费用的具体标准没有规定，无论采取哪种形式选择代理机构，都应由采购人和代理机构按照市场化原则自行确定。代理机构依据国家发改委已废止的《招标代理服务收费暂行办法》等作为代理费用收取依据没有法律效力。
监管部门能够动态综合遴选么？根据《政府采购法》第十九条规定，采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号）第十二条则明确，采购人应当根据项目特点、代理机构专业领域和综合信用评价结果，从名录中自主择优选择代理机构。任何单位和个人不得以摇号、抽签、遴选等方式干预采购人自行选择代理机构。《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）进一步强调了采购人自主选择代理机构的权利，将清理“强制要求采购人采用抓阄、摇号等随机方式或者比选方式选择采购代理机构，干预采购人自主选择采购代理机构”的做法。因此监管机构不能以规范政府采购行为为借口，统一建立代理机构名录库，采购人如何选择代理机构是自己的职责，政府采购监管部门不能干预。政府采购法相关法律法规对采购人选择代理机构方式及程序检查也没有相关规定，政府采购监管部门对采购人如何选定代理机构进行监管和检查法律依据不足。
采购人动态综合遴选属于政府采购行为吗？根据政府采购法第二条规定，判定一个采购活动是否属于政府采购范围应符合三个条件：采购主体、使用财政性资金、采购目录内或限额以上的货物、工程和服务行为。选择代理机构行为不需要发生财政支出，不与支出发生关联，后期一般由中标成交供应商支付。所以遴选代理机构一般不属于政府采购范围。这种由采购人建立的、供本单位使用的采购代理机构库不属于《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》（财办库〔2021〕14号）的清理范围。（财办库〔2021〕14号）的清理范围是“除小额零星采购适用的协议供货、定点采购外，对于政府采购限额标准以上或集中采购目录以内的采购项目，通过入围等方式设置的、作为参加政府采购活动资格条件的各类备选库、名录库、资格库等供应商库。”《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）禁止采购人设置备选库、名录库、资格库等也不包括选择采购代理机构。
上级主管单位动态综合遴选建库可以适用所属采购人吗？根据财政部最新留言回复，采购人自建代理机构库属于履行自行选择代理机构的职权，并不违规。上级主管单位通过动态综合遴选入围方式建立采购代理库，然后指定下属各独立预算的事业单位必须在此库中选择代理机构，不得选择库外代理机构，这种主管预算单位为下属单位指定采购代理机构属于采购人内部事项，不违反《政府采购法》规定。上级主管单位动态综合遴选建库可以适用下属的所有采购人。
三、动态综合遴选代理机构应重点考虑的内容
采购人开展动态综合遴选代理机构时，要坚持节约、科学、规范的原则，符合单位内控制度的要求，接受内部业务、财务、采购、监督等人员的监督检查。首先通过社会调研、咨询、问卷调查等方式，对社会代理机构注册登记备案的现有情况进行了解;然后分析本单位的政府采购项目采购类别、数量等，按照项目特点、类别拟定承接具体项目的代理机构数量、需求和评分办法等；再发出邀请公告，邀请代理机构参与磋商；通过综合评分方式等遴选方式推荐出代理机构候选名单;最后按照内部控制程序确定代理机构范围;落实到具体项目时，采取抽签的方式或依据项目特点指定代理机构。通常会把货物、服务项目和工程项目分为两个包来进行遴选。具体遴选时重点考虑以下几个方面：
一是代理机构应当具备的资格条件。代理机构应邀参与采购业务，实际可视同于提供服务的供应商，参照政府采购法第二十二条规定，参与磋商活动的代理机构应当具备下列条件:具有独立承担民事责任的能力;具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度;具有履行合同所必需的设备和专业技术能力;有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录。动态综合遴选时，没有上述上述条件，又不能按照磋商文件规定提供相关证明材料的，不予通过资格性审核。
二是代理机构应当具备的基本条件。根据财政部《政府采购代理机构管理暂行办法》的通知（财库〔2018〕2号）规定，代理机构开展政府采购业务应当具备相关条件：建立完善的政府采购内部监督管理制度；拥有不少于5名熟悉政府采购法律法规、具备编制采购文件和组织采购活动等相应能力的专职从业人员；具备独立办公场所和代理政府采购业务所必需的办公条件；在自有场所组织评审工作的，应当具备必要的评审场地和录音录像等监控设备设施并符合省级人民政府规定的标准。实际磋商时，提供的资料信息不全或者不清晰，或者与注册登记信息不一致，这类公司应视同不符合资格要求，不予考虑。
三是2021年全国政府采购代理机构评价指标体系可列为评分因素。《财政部关于2021年开展全国政府采购代理机构监督评价工作的通知》（财库〔2021〕24号）印发了2021年全国政府采购代理机构评价指标体系，采购人在编制代理机构动态综合遴选文件时，可参考将一些指标作为磋商评分因素，如企业基本情况，企业业绩与人员情况、企业管理情况、企业失信与处理处罚情况，根据采购人的需要设置分值，统筹评价代理机构的业务、商务情况。还可以将一些个性化的需求，如代理机构是否建有网站、网上信息是否及时更新、办公和档案场地是否与注册登记地一致、近年是否更换单位名称、质疑投诉量是否较大等作为评分因素予以考量。
四是参考采购人对代理机构的履职评价情况。根据财政部关于印发《政府采购代理机构管理暂行办法》的通知（财库〔2018〕2号）第十七条规定，财政部门负责组织开展代理机构综合信用评价工作。采购人、供应商和评审专家根据代理机构的从业情况对代理机构的代理活动进行综合信用评价。综合信用评价结果应当全国共享。目前全国有的地方在采购活动或评审活动结束后5个工作日内，在政府采购信用评价系统中记录代理机构的职责履行情况。采购人动态遴选供应商可以查看代理机构的评价情况、代理项目次数等代理业务相关信息。
五是注重查询或使用代理机构的信用信息。根据《关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》(财库〔2016〕125号)规定，通过“信用中国”网站（www.creditchina.gov.cn）、中国政府采购网（www.ccgp.gov.cn）等渠道查询代理机构信用记录、代理机构不良行为记录名单，对采购代理机构信用记录进行甄别，对列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单及其他不符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定条件的代理机构，应当拒绝其参与动态综合遴选活动。