关于对城市更新片区策划实施模式的思考 ——以“四力五定”框架为核心构建可持续更新路径

随着我国城镇化进程从快速增长期转向稳定发展期，城市发展进入了以存量提质增效为主的新阶段。实施城市更新行动，已成为推动城市高质量发展，建设创新、宜居、美丽、文明、韧性、智慧的现代化人民城市的重要抓手。在这一时代背景下，传统的、单点散状的项目更新模式日益显现出其局限性，难以应对复杂利益协调、系统性功能重塑和长期可持续运营等挑战。因此，探索建立以片区为单元的系统性更新策划与实施模式，将成为推动城市更新从“零星盆景”走向“整体风景”的关键转变。

本文旨在结合国家政策导向与地方实践创新，提出以中央城市工作会议提出的建设创新、宜居、美丽、文明、韧性、智慧的现代化人民城市“六维目标”为价值引领，以有动力、有活力、有耐力、有魅力为直接目标（“四力”），以定基底、定愿景、定容量、定策略、定时序为核心路径（“五定”）的“四力五定”框架，以此系统构建城市更新片区策划的科学范式与实践模式。

一、从项目到片区：城市更新模式迭代的内在逻辑

习近平总书记在中央城市工作会议上的重要讲话指出，城市工作要深刻把握、主动适应形势变化，转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。“五个转变”表明城市建设要追求更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。深刻理解把握“五个转变”，对于推动实施高质量城市更新具有十分重要的现实意义。而推动城市更新从“项目”转向“片区”模式，正是深入贯彻中央城市工作会议精神，在更新理念、更新方法和治理体系的深刻变革。

（一）响应国家战略，推进高质量城市更新的必然要求

国家层面已将城市更新提升至前所未有的高度。党的二十大明确提出实施城市更新行动。今年7月召开的中央城市工作会议，进一步明确城市更新是推动城市高质量、内涵式发展的重要抓手。今年5月出台的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》指出，要建立完善“专项规划－片区策划－项目实施方案”的规划实施体系。2025年中央财政补助资金也明确将支持“集中打造城市更新的样板项目，形成样板片区”。标志着政策导向已从支持分散项目，转向鼓励片区级的系统整合与模式创新，探索在片区范围内统筹城市结构优化、功能完善和品质提升，落实“六维目标”，实现从单一物理改造到经济、社会、文化、生态综合治理的跃升。

（二）破解碎片困局，提升城市更新整体效能的客观需要

过去“打补丁”式的更新，容易导致产业布局零散、公共空间割裂、基础设施负荷不均、风貌特色丧失等系统性弊端，与“六维目标”背道而驰。片区更新模式则以系统性思维，将一定区域作为整体研究对象，统筹解决功能、设施、风貌和治理问题。例如，杭州明确以“片区式更新”为核心抓手，旨在通过空间、实施与利益的三重统筹，破解碎片化更新顽疾，这正是生成更新片区整体“四力”、实现“六维目标”的基础。

（三）保障更新可持续，推动建设运营治理全周期闭环的核心前提

成功的更新始于建设、成于运营、恒于治理。片区更新模式为可持续性提供了可能尺度。在此尺度上，可有效进行跨项目的资金综合平衡、设计和导入长效产业与运营模式、建立协同治理机制。例如，国家发展改革委推动城市更新设施纳入基础设施REITs，为更新片区培育可持续现金流资产创造条件。杭州强调更新后同步建立长效治理机制，确保“一次更新、长期见效”，使“宜居”、“韧性”等目标得以持续实现。

二、构建“四力五定”框架：统筹目标导向与实施路径

片区更新策划方案应告别传统规划“只定方向、不管实施”的窠臼，转向一个兼具战略高度和实操深度的系统性方案，“四力五定”框架旨在构建一个目标清晰、路径闭环的操作系统，实现从“描绘蓝图”到“编制脚本”的转变。

（一）价值目标：“四力”是“六维目标”的片区实践载体

中央提出的“六维目标”是全面、立体、面向未来的城市发展理想模型，将其转化为可操作、可评估的片区更新具体目标，需要一次精准的“翻译”与“聚焦”。“四力”目标正是这一转化的结果，它是“六维目标”本质内涵的承继与细化，承继了人民性、系统性和高质量内核，并将其聚焦于片区更新的直接产出；是空间载体的集中体现，片区作为城市功能的基本单元，是承载“六维目标”落地的理想空间容器；是实施路径的聚焦导向，“四力”更贴近更新实施主体的工作界面与责任范围，为更新提供了更清晰的指引和更易衡量的标尺。

1.有动力：片区具有持续的经济增长动能和创新能力。直接呼应“创新”与“智慧”城市要求，表现为产业结构的优化升级、创新要素的有效集聚、稳定增长的就业与税收，以及市场化、可持续的投融资与运营机制，是片区生存的经济基础和发展引擎。

2.有活力：片区充满蓬勃的生活气息与人气。核心体现“宜居”与“文明”内涵，表现为功能混合带来的昼夜人口平衡、全龄友好的社区交往、丰富多元的文化活动、便捷舒适的公共服务，以及包容共享的社会氛围，是城市温度与社会和谐的表征。

3.有耐力：片区具备应对风险、长久健康的支撑能力。坚实承载“韧性”城市底线，表现为生态环境的低碳循环、基础设施的安全韧性、历史文脉的保护传承，以及社会结构的稳定，是片区安全与可持续的根基保障。

4.有魅力：片区拥有独特的吸引力和认同感。生动诠释“美丽”与“文明”的意象，表现为特色鲜明的空间风貌、高品质的建成环境、深厚的文化底蕴、可识别的场所精神，以及广泛认可的城市品牌，是片区价值与吸引力的外在彰显。

“四力”既是“六维目标”在片区尺度的具体呈现，也是指导片区策划与实施的直接行动纲领，二者存在深刻的对应与转化关系。同时，“四力”又相互关联，将共同支撑起现代化人民城市在片区层面的完整图景。

（二）核心路径：“五定”内容体系与“四力”生成逻辑

片区策划的“五定”是生成“四力”的系统性操作路径，每一“定”都对“四力”目标的实现至关重要。

1.定基底：全面诊断与特色挖掘。本阶段是对更新区域进行“体检”和“价值扫描”，是片区策划方案的基石，其任务远超传统现状调研，需完成从“物理空间”到“社会-经济-文化复合体”的精准诊断，为科学划定更新片区边界提供客观基础。诊断内容包括：开展本底排查，建立涵盖产权、建筑质量、安全风险（如危房鉴定等级）、基础设施、生态环境等在内的详尽“体检报告”。开展价值评估，识别片区的历史文化遗存、特色风貌、优势产业基础、社会网络等核心价值与“基因”。例如，杭州在运河、杭钢工业遗址等片区更新中，高度重视对工业遗存、历史建筑的“一楼一策”精准评估与活化利用。开展需求洞察，通过城市体检、社区议事会（如杭州的“红茶议事会”）等方式，精准收集政府、产权人、市场主体、市民等多方诉求，形成“问题与需求清单”。

诊断标准为：确保问题完整性。要将因基础设施老化、功能衰退等原因，在“耐力”与“活力”上存在系统性短板的连续区域整体纳入，以确保根治。确保价值完整性。要保具有独特“魅力”或潜在“动力”的资源簇群（如历史街区、工业遗存群、山水廊道）被完整划入，以实现整体保护与活化，避免价值割裂。确保实施可行性。要有相对清晰的产权分布、主体诉求等基底信息，是判断边界是否具备协调与实施可行性的关键。

2.定愿景：目标定位与发展方向。在清晰基底诊断基础上，为片区设定战略定位与发展蓝图，它从未来目标反推实现该目标所需的合理空间范围。目标内容：确定战略定位，衔接城市上位规划，提出更新片区在城市发展格局中的独特角色与功能定位。例如，杭州的更新专项规划要求更新工作必须支持建设“世界一流的社会主义现代化国际大都市”。确定核心目标，制定可衡量、可考核的具体目标，通常涵盖产业动力、社会活力、环境耐力、空间魅力等多个维度，积极呼应建设“好房子、好小区、好社区、好城区”的“四好”要求。确定功能业态，基于定位，研究确定主导、辅助及特色功能，明确商业、文创、居住、公共服务等业态的混合比例与布局导向，推动土地混合集约利用。

愿景标准：确保功能完整性，若愿景是打造一个功能复合的“活力”社区，边界就需要包含足以支撑内部功能循环的居住、就业、服务等完整用地。确保规模合理性，愿景所设定的“动力”产业或“魅力”品牌，需要一定的空间规模来形成规模效应和市场腹地。确保风貌协调性，为塑造统一的“魅力”形象，边界需将需要风貌协同管控、景观系统联通的区域纳入。

3.定容量：规模边界与定量管控。将愿景转化为可管理的空间与量化指标，是平衡发展与约束的关键。在划定的空间内，将愿景转化为科学的管控指标。包括基于“耐力”底线设定开发强度上限，为“动力”与“活力”预留合理容量，为“魅力”空间设定面积下限，实现发展与保护的平衡。容量核心内容：确定物理容量，严格遵守国土空间刚性管控要求，科学确定“留、改、拆、增”的规模与具体对象，并综合考虑危房等级（如C、D级应拆尽拆）、历史文化保护线、生态敏感性等因素。确定承载容量，设定人口、建筑总量、产业规模、开放空间面积、基础设施负荷等上限，确保更新在环境与设施承载力范围内。确定流量与效能目标，提出期望达成的经济、社会、环境等非空间指标，如年客流量、产业营收、就业岗位、碳减排量等。

4.定策略：实施模式与协同路径。是回答“谁来干、怎么干、钱从哪来”，实现目标的核心驱动，决定策划方案能否落地。需设计多元协同的治理模式以激发“活力”，构建可持续资金方案以保障“动力”，制定创新政策以释放“魅力”，并将智慧手段融入全过程以提升“耐力”与效率。策略核心内容：确定模式与主体，根据项目特点，选择并设计“政府主导+市场化运作”、“居民自主更新”（如浙工新村模式）或“政企协同”（如杭州余杭高桥工业园区与阿里的合作）等具体实施模式，明确政府、实施主体、产权人、运营方的权责利关系。确定资金筹措与平衡，详细测算总投资与现金流，设计包含中央财政补助、地方配套、专项债、社会资本、居民出资、未来运营收益以及REITs等金融工具在内的组合融资方案，构建“多元+可持续”的资金保障体系以及跨项目、全周期的资金平衡模型。确定支持政策与机制，提出需要突破的特殊政策清单，如规划“留白”、容积率奖励、用地功能混合、产权归宗与确权（如“旧证换新证”）、简化审批流程（如“联审联验”）等。

5.定时序：阶段划分与行动计划。按照“先基础后提升、先民生后发展”的合理实施节奏，确保更新工作积极稳妥、有序推进。通常优先夯实“耐力”（安全与基础设施），继而培育“活力”（公共空间与服务），随后注入“动力”与彰显“魅力”（产业与风貌项目），实现“四力”的渐进生成与有机协同。时序核心内容：确定近中远期划分，参照无锡新吴区“近中远期”三阶时序预排的经验，结合资金筹集、市场接受度、物业权利人安排等因素，明确近期启动区、中期推进区和远期完善区。建立滚动项目库，建立“谋划-储备-实施”的动态项目库，明确各阶段重点项目的建设内容、投资估算和责任主体。明确行动路线图，制定包含规划设计、更新实施、招商运营、治理体系建立等关键节点在内的完整行动时间表，并建立动态跟踪与调整机制。

片区更新成功的第一步，在于科学划定片区的边界范围。这一决策绝非简单的行政边界或地理划分，而是基于深刻认知与战略判断的理性选择，应尽可能完整地涵盖具有共同特征、面临共同问题或共享核心资源的空间单元。其中，“定基底”与“定愿景”不仅是后续工作的基础，更共同决定了更新片区空间范围划定的内在逻辑，是通过“基底诊断”（现实依据）与“愿景牵引”（未来导向）反复叠合、权衡的结果，遵循“识别价值问题—研判目标功能—校准实施范围”的决策闭环链条，确保片区范围既能解决问题、整合价值，又足以支撑目标的实现。比如，杭州在谋划大运河滨水区更新时，“定基底”识别出连续的工业遗存、衰败码头和断裂的滨水绿道；“定愿景”设定为打造“世界级文旅融合活力带”。两者叠加后，划界逻辑必然突破单个厂区或码头，将沿线遗存、滨水空间及腹地关联街区整体纳入，形成一个能完整承载文化传承（魅力）、公共活动（活力）与产业转型（动力）的片区，而非零散地块。

三、走向行动指南：对片区策划方案编制原则思考

在构建了“市级专项规划—区级建设规划—片区策划方案—项目实施方案”四级传导机制的基础上，基于实践应用“四力五定”框架，推动片区更新策划和实施模式应坚持以下原则：

（一）突出“人民城市”理念下的全过程参与

将“定基底”中的需求洞察和“定策略”中的协商治理贯穿始终，全面推广红茶议事会、自主更新委员会等成熟经验，保障物业权利人在更新目标、方式、出资方案和后续治理中的知情权、参与权和监督权，使策划方案真正凝聚共识。

（二）坚持“六维-四力”的目标体系引领

在方案编制中，应明确将“创新、宜居、美丽、文明、韧性、智慧”的宏观目标，通过“四力”具体转化为片区的定位、指标和项目，确保上级战略一以贯之。强化“基底-愿景”双核驱动的科学划界，特别强调基于文化遗产、工业遗存、社区网络等特色基底的价值评估，并结合数字经济赋能、文旅融合、宜居生活等愿景，科学论证并划定更新单元范围，避免“拍脑袋”决策。

（三）深化“运营前置导向”的策划思维

策划阶段即需引入或预设运营视角，在“定愿景”时构思特色IP（如余杭区打造的“苕溪文化风情带”），在“定容量”时预留弹性空间，在“定策略”时重点设计产业导入与运营方案、长期治理架构和收益分配机制，确保更新后片区的“活力”能持续、“动力”能迭代。

（四）强化刚性传导与弹性创新的统一

方案必须刚性落实国土空间规划和城市更新专项规划确定的底线约束、核心目标和重点片区指引。同时，应鼓励在“定策略”环节进行大胆创新，在国家和省市城市更新政策法规的框架下，探索适用于本片区的具体政策工具与协作模式。

四、结语

城市更新是一项复杂的系统工程，而片区是承载这一系统工程的最佳空间单元。本文提出的“四力五定”框架构建了一个从价值目标到实施路径的完整逻辑闭环，“四力”回答了片区更新“为了什么”的根本价值追求，“五定”系统性地回答了“如何达成”的方法论问题。对于杭州而言，将这一框架深度融入其城市更新实践，有助于在破解“碎片化”更新难题的同时，系统性、前瞻性地培育片区的内生增长动力、社会生活活力、安全健康耐力与特色空间魅力，最终探索出一条以人民为中心、符合规律、富有特色、可持续发展的城市更新“杭州路径”。

摘自　建筑杂志社公众号　　杭州市城市基础设施建设管理中心　吕亮亮