从“花钱”到“花好钱” ——政府采购全周期统筹管理创新探索综述

■ 本报记者 张舒慧

一张学生宿舍床的采购，看似平常，背后却蕴含2000多万元预算资金如何“花好”的基本逻辑。

7栋宿舍涉及数千学生的入住，提质改造包括拆除旧家具、装修改造宿舍、采购安装新床及家具。预算安排2400万元，工期却只有暑假不到2个月时间。

“采购部门压力巨大。”湖南财政经济学院资产处处长黄志红回忆道，“一旦流标或延误，几千名学生将无处可住，责任谁也担不起。”

令人惊喜的是，项目不仅如期完成，而且节约了800多万元，质量获得师生一致好评。湖南省教育厅主要领导现场考察后，点赞“采得快、采得好、还采得优质优价”。

记者溯源发现，这只是湖南财政经济学院众多政府采购项目中的一个案例。采购项目成功落地的背后，有一套引发业内广泛关注的政府采购全周期统筹管理模式作为支撑，成功应对了一次次“急”“难”采购项目的考验。

从“被动接单”到“主动规划”

近年来，随着预算管理不断深化，特别是零基预算改革的推行，“钱从哪里来”固然重要，但“钱花得好不好”是更为严峻的考验。政府采购作为财政支出的重要方式，首当其冲。

“采购未完成，钱花不出去，部门预算执行率低，也是管理绩效不好的体现，对应的是采购机制不优和采购能力不足的问题。”湖南省财政厅政府采购监管处原副处长刘新安认为。

“预算资金是有时限要求的。在一个预算年度之内，剔除预算批复、资金拨付，实际留给采购活动的时间并不宽裕。”黄志红表示，一个采购项目从立项到验收，周期往往长达3—6个月。如果采购单位预算与采购“两张皮”，年初预算编制按“大类安排、模糊测算”，采购时因项目不明、时间不清而被动“等米下锅”，采购活动很难有效完成。不少采购项目因为时间匆忙，或以非招标方式代替公开招标，或是招标文件、招标过程出现瑕疵而被投诉举报，或是采购不完结转到下一年度。更为严重的是，容易产生采购质量低劣、廉政风险等问题。

困局该如何破解？湖南财政经济学院探索的答案是构建政府采购全周期统筹管理模式，切实推动政府采购从“程序导向”向“结果导向”转变。

“关键是从‘被动接单’变为‘主动规划’。”黄志红介绍，他们的秘诀在于制定了《年度采购计划表》和《项目实施进度表》“两张表”，将全年采购项目分解到月、责任到人、进度到天。

据了解，每年10月，湖南财政经济学院从下一年度部门预算编制开始就启动采购计划申报，采购部门与各二级单位协同，将粗线条的部门预算，细化为一个个具体的采购项目、预算金额，并列明需求部门和计划完成时间。

“这就像为全年的采购工作绘制了一张精确的‘施工图’和‘工期表’。”黄志红解释说，每个项目都被拆解为通知下达、项目立项、需求方案编制、预算审定、采购计划申报、招标文件编制、项目招标、合同签订、项目实施、项目验收、款项支付等数十个环节，每个环节都有明确的责任部门与完成时限，倒排工期。

“以前是采购部门等任务，现在是拿着进度表去催各部门，项目该走下一步了。从被动接受订单的‘外卖员’转变为主动掌控节奏的‘调度员’，所有采购程序都按照计划稳步实施，完全扭转了采购部门的被动与无序局面。”刘新安表示，这套模式确保预算、计划、执行、保障四者高效协同，预算执行效率不再是令人“揪心”的问题。



中国教育会计学会副会长、高校政府采购分会会长马建斌对此印象深刻：“把复杂的政府采购项目进展具象化、公开化，确保不产生‘夹生饭’，是管理思维的一大进步。”

从“缺斤少两”到“优质优价”

有了科学的计划导图，如何保证执行不走样，实现“优质优价”采购目标？有专家认为，这要求政府采购改革不能仅止步于流程优化，更要触及采购实质。

“需求管理是‘优质优价’的核心，但需求部门往往不能提供完整的功能和技术参数，照搬供应商方案，既容易‘缺斤少两’，也容易产生歧视性和排他性问题。”黄志红说。

按照政府采购全周期统筹管理模式要求，重大项目的需求编制必须有专家参与进行市场调研和论证，并签订《采购需求规范性知晓书》，真正压实需求部门责任。

“专家深度参与机制，是确保‘优质’的关键抓手。”黄志红以采购学生宿舍床为例，在需求编制阶段就邀请业内专家介入指导，对材质、结构、承重、环保等指标进行层层分解和量化，让技术参数变得可测量、可比较、可验证，确保需求编制科学、合理、无排他性。

“优质”有了保障，“优价”又该如何实现？在湖南财政经济学院宿舍改造项目中，一张宿舍床的预算成了焦点。

按往年市场行情，该校测算宿舍床预算需要1600万元。在预算审定会上，校领导明确提出“加量不加价”，在提质升级的同时，要严格控制成本，要求相关部门加强市场调研和询价。审计部门聘请的第三方造价事务所便发挥了积极作用，通过细致的市场调查与成本核算，将预算压至1361万元。

“这并非简单砍价，而是基于详实数据的科学测算。买贵了，一定有预算管理没到位的问题。”黄志红认为，学校内部审计与第三方专业机构审核的双重机制，可以严控预算虚高，挤压不合理利润空间。这是对“提篮子”“打招呼”的釜底抽薪，有利于从源头防范廉政风险。

“廉政风险往往源于超额利润。预算合理了，采购的土壤就干净了一大半。”马建斌认为。

要问采购哪个环节最难？招标文件编制环节毫无悬念地排在首位。对此，该校坚持实行专家论证定稿制。

“采购文件是最专业、最易引发争议的部分，我们把它交给最专业的专家。”黄志红介绍，论证会上专家意见为最终依据，这有效平衡了需求部门、采购部门的不同诉求，减少了后续的质疑投诉。

采购的终点是履约验收，这是质量保障的最后防线。该校建立了用户试用与校外专家联合验收机制。

“校内专家有时抹不开情面，我们重点依靠足够专业、独立敢说的校外专家。”黄志红举例说，某服务器设备采购项目，9位序列号中有一位字母被调换，多亏被专家识破，让低价中标的供应商不敢在质量上偷工减料。

从“高校实践”到“经验范本”

“政府采购是预算资金通过市场机制配置资源的一项极为复杂的工作，涉及的流程长、主体多，各种诉求、各界关注相互交织。”刘新安认为，预算单位亟须优化采购机制、提升采购能力。

“以采购人员频繁轮岗带来的专业素养断层为例，需要通过实施标准化管理模式，将复杂流程化繁为简。哪怕新手上任，只要按照进度表一步步推进，也能确保项目执行不乱。”黄志红表示。

据了解，湖南财政经济学院政府采购全周期统筹管理做法概述起来主要是：以“四个合字”强绩效，做好合理的采购预算、合适的采购需求、合规的采购活动、合格的履约验收的管理；以“三个协同”提效率，实施预算与计划、计划与执行、执行与保障的无缝对接；从“三个维度”化风险，化解法律、监管、廉洁等方面的风险。从该校实施情况来看，成效良好，预算执行率达99.97%，有效投诉为零。

在刘新安看来，政府采购主要使用纳入预算管理的资金，全面实施预算绩效管理，对政府采购的绩效管理、执行效率、风险防范提出了更高要求。国务院办公厅印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》明确：要强化采购人主体责任，以项目绩效为目标、以采购全链条管理为抓手，推动采购人加强内控管理，落实权责对等要求，实现“谁采购、谁负责”。这既是对创新采购管理提出的要求，也承载着对预算资金使用方式改革优化的期待。

“这套从实践中摸索出来的政府采购全周期统筹管理经验，不仅是对高校，对所有预算单位做好预算管理、采购管理都有很好的借鉴意义。”有专家这样表示，按照零基预算改革强调的“花钱必问效、无效必问责”要求，政府采购管理要从“程序合规”加快向“结果导向”转型。这场发生在校园内的管理革新表明，通过全周期统筹、精细化管理和技术化创新，完全可以在严守廉政底线的同时，进一步提升预算资金的使用绩效与效率。

如今，当数千名学生搬进焕然一新的宿舍，他们或许并不知道，自己所用的每一张床、每一套桌椅背后，都承载着一次优化预算资金使用方式的深度探索。