造有安徽特色的民生品牌——关于民生工程的对话  
 
　　习近平总书记在谈到民生问题时指出，带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。但同时，要根据经济发展和财力状况逐步提高人民生活水平，政府主要是保基本，不要做过多过高承诺，多做雪中送炭的重点民生工作。财政部要求，要围绕人民群众基本公共服务需求，探索建立民生支出清单管理制度，明确相关政策名称、保障范围、支出标准和备案流程等。

　　近年来，安徽持续实施民生工程，探索出一条以项目化手段有效解决民生问题的新路。财政部门主动作为，从最初解决上学难、看病难、生活难问题，到努力实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，惠民效益全面彰显。

　　目前，我国经济下行压力加大，财政收支矛盾突出，如何处理好保民生和实现财政可持续发展的关系更加重要而紧迫，安徽实践有哪些可以借鉴的经验，哪些问题需要改进？就此，本报记者与安徽省财政厅民生工程办公室主任黎学东，中国财政科学研究院研究员、财政与国家治理研究中心主任赵福昌进行了对话。

　　十余载民生工程成就突出 

　　记者：两位好，欢迎参与我们的对话。近年来，安徽按照习近平总书记的指示，在民生保障工作中多雪中送炭、少锦上添花，运用项目化手段、工程化措施持续实施民生工程，打造了民生为本、共享发展的具有安徽特色的工作品牌。请黎主任简要概括一下，安徽民生工程取得了哪些主要成就。 

　　黎学东：从2007年开始，安徽省采用项目化手段、工程化措施来实施民生工程。回顾这些年的实践，我感觉可以归纳为以下几方面。第一，民生工程的投入力度逐步加大。全省实际投入由2004年的78亿元逐步提高到了2018年的1067亿元，12年累计投入达6738亿元。第二，民生工程的范围领域逐步拓宽。从刚开始主要解决“上学难、看病难、生活难”的问题，到目前聚焦“七有”目标，滚动实施了68个项目，涵盖扶贫、三农、就业创业、社会保障、教育文化、其他城乡基础设施和公共服务等。第三，民生工程的推进机制逐步健全。以项目化手段、工程化举措推动解决民生问题，形成了党委领导、政府负责、财政牵头、部门实施的责任机制，建立健全了组织领导、项目遴选、实施推进、绩效评价、督促考核等运行机制。民生工程全过程管理不断得到强化。第四，民生工程的群众满意度逐步提升。民生工程实施惠及了7000万人民群众。近年来社情民意的调查结果显示，民生工程的群众满意度均保持在85%以上，2017年、2018年分别达到了90.6%和90.9%，群众获得感不断增强。

　　记者：赵主任怎么看待安徽民生工作的成就？ 

　　赵福昌：我感受很深。其一，民生内涵不断丰富，从开始聚焦解决“三难”发展到后来“五有”再到“七有”保障；同时，也体现了民生层次的提升。从政府和市场的定位来说，民生是保障基本需求，但是随着民生内涵的深化，基本需求的层次在不断提升，体现了从“民生”到“民享”的跃升，这个提升有利于增强政治凝聚力和社会稳定等，也解决了老百姓在日常生活中各方面的关心关切。

　　其二，我注意到，安徽保障和强化民生保障，更多通过教育、社保、医疗等方面来实现，看上去是一个消费过程，但从社会再生产层面看，也是人力资本再生产的过程。人力资本的生成是经济持续健康发展的基础，人力资本转化得越好，越有利于经济发展。从理论视角看，经济增长基于人力资本和物质资本的共同积累，只有对各项资本进行适当投资，使各资本间形成较合理的比例、均衡配置，才能推动全要素生产率（TFP）增长，最终实现经济持续增长及福利改善。

　　其三，体现了以人为本的理念。近年来我们更加突出以人为本，聚焦于人民获得感、幸福感的提升，其实整个人类社会的生产生活最终还是体现人的满意程度或者享有程度。这更好地体现了总书记所说的“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。

　　黎学东：的确是这样的。近年来安徽经济运行总体平稳、稳中有进，经济发展的同时也实现了民生改善，2018年全省生产总值突破3万亿元，主要指标增速全国靠前，在中部地区和长三角地区均处于领先地位，全年城镇和农村常住居民人均可支配收入分别达到34393元、13996元，均比全国高0.9个百分点。

　　用科学的决策机制保障民生项目的有效性 

　　记者：请问黎主任，对于民生改善要突出保基本、兜底线，让人民群众有更多获得感等要求，安徽从制度上如何落实和体现，每年实施的民生工程项目是如何选定的？ 

　　黎学东：安徽省委省政府坚决贯彻落实中央要求，始终将保障改善民生放在非常重要的位置，特别是2017年以省政府名义出台了《扎实推进民生工作的意见》，系统规划2017年到2021年民生工作，涵盖了就业、教育、健康、社会保障、文化、公共安全、基础设施、生态环境、扶贫攻坚等9大方面，同时分年度制定工作要点，注重长效性和积累性，逐年推进实施，逐项抓好落实，并在此基础上科学安排年度民生工程，推动解决重点民生问题。

　　安徽省民生工程确定主要有三方面，一是认真梳理研究。深刻领会党中央国务院有关民生最新部署精神，全面梳理省委省政府有关民生政策措施，逐项研究人大代表、政协委员相关建议提案，初步厘清年度民生工程项目安排重点思路。二是多方征求意见。在开展财政调研、部门对接、基层座谈，吸收基层干部群众有关建议的基础上，每年面向社会开展项目公开征集活动，将民意反映集中、覆盖范围较广的纳入备选项目。三是提请决策确定。在梳理研究、征求意见的基础上，结合预算编制、预算评审等形成备选方案后，向省人大常委会、省政协汇报，提交省政府常务会议研究，再提请省委常委会决定，以省政府名义印发实施。

　　记者：看来安徽已经形成了一个很好的项目筛选机制。这样筛选出的项目不仅符合党委、政府的政策方向，也是老百姓所欢迎的，同时有利于财政可持续发展，赵主任对此怎么看？ 

　　赵福昌：从全国角度来讲，安徽省是中部地区，经济也不是很发达，但是它很好地处理了保民生和避免过高承诺的关系。其中一个很重要举措就是科学的决策机制。通过科学的决策机制体现了实际需要和量力而行，这也有利于提高效率。在此基础上，通过财政项目库、中期规划、财政预算等一系列机制，保障量力而行，不进项目库不能进中期规划，不进中期规划不能进预算，没列预算的不能安排支出，等等，形成有效的控制机制，防止突破财政约束，超出能力。

　　记者：黎主任，安徽财力并不雄厚，民生工程的资金如何保障？ 

　　黎学东：省财政厅党组高度重视民生资金保障，主要围绕以下三方面做文章。第一，在预算安排上不留缺口。在项目安排上实事求是，凡是新增项目特别是重大项目，都建立在预算基础上，有预算才能纳入民生工程中，体现尽力而为、量力而行。第二，在投入保障上倾斜重点。各级财政通过压减一般性支出，调整优化支出结构，将更多资金用于保障改善民生，特别是注重加大对深度贫困地区、革命老区等倾斜支持力度。第三，在资金筹集上拓宽渠道。拓宽民生项目筹资范围，优化资金筹集渠道，创新资金支持方式，多层次吸引社会资本，形成政府主导、多方投入的多元筹资机制。

　　赵福昌：可以看到，安徽财政强化了预算管理和民生保障的关系，这一点非常重要。预算上不留缺口，就是不超过保障能力，具体通过预算编制及执行来实现，同时多渠道投入保障民生工程需要。不光有财政投入，还有社会各方的参与。在保障需要方面有几个层次：一是优化财政支出结构，压缩一般行政性开支，强化民生支出保障；二是财政管理的决策水平的提升，其中预算编制的前期准备、论证、评审，以及预算的审批的听证等参与式预算的机制，财政保障民生的项目都是老百姓关切和急需的，能够保障好钢用到刀刃上，使有限的财力发挥更好的效用；三是强化绩效管理，提升支出效果。同时，还引入社会力量，形成合力，共同提高民生保障能力。

　　注重后期管养让民生项目持续发挥作用 

　　记者：多年来，安徽民生工程建成了大量项目，请问黎主任，如何保证民生工程项目的质量，让这些项目持续发挥作用？ 

　　黎学东：坚持建管并重的思路，我们主要从三个方面进行努力。第一，严格制度要求。主要协调省直主管部门，在制定实施办法时对工程质量提出明确要求，在工程实施中严把质量关，对设备采购、工程建设等各个方面严格质量标准，保障建设质量。第二，注重建后管养。压实主体责任，进一步强化项目所在地政府、受益单位民生工程的管理养护职责，鼓励各地积极探索公建民营、民办公助、购买服务的模式，推动社会化和多元化管养，努力发挥惠民功效。第三，加强绩效评价，协调省直有关部门，每一项民生工程都要制定一个绩效评价方法，在制度上做到全覆盖，要求实施部门要分别开展绩效自评，同时每年对部门项目组织第三方评价，优化评价指标，发挥导向作用，不断促使民生工程提质增效。

　　记者：赵主任，您怎么看待民生项目的后续管养？ 

　　赵福昌：民生工程通过过程管理，包括绩效管理，在后续管护方面，我觉得有几个层面可以强化，一是绩效管理要有穿透性，就是项目不能只看建成的设施，更要看项目设施的效用，真正达到民生保障的目标。二是全过程管理。安徽全过程管理做得好，不光是怎么建，建后怎么管、效果怎么样同样重要。三是需要部门协同合作，避免了相互制约或是部门“个体理性、合成谬误”的情况。

　　记者：黎主任，安徽民生工程在实施过程中还有哪些问题和困惑，或者有哪些问题亟待解决？ 

　　黎学东：通过这些年的实践，我们感觉到有几个方面还应该进一步加强或者完善。第一，顶层设计缺乏具体指导。从安徽省实施情况来看，有些项目实施统筹协调还有一些难度，特别需要中央层面加强规划设计和工作指导，能否出台一些顶层设计的文件、制度、办法等来进行指导、推动和规范。第二，合理预期有待正确引导。随着经济社会的发展，群众对于民生改善的需求层次和要求也越来越高，如何做到尽力而为、量力而行，不断满足群众的需求，引导合理的预期，需要中央和地方进一步共同努力。第三，群众参与需要不断强化。民生工程实际上是老百姓自己的工程，要充分发挥群众的主体地位，要进一步引导、鼓励人民群众参与到民生工作中来，真正做到人人尽责、人人享有。

　　记者：赵主任对此有什么建议？ 

　　赵福昌：这是一个比较大的问题。比如顶层设计，我觉得要回到国家治理层面来。国家治理要在政府层面上解决需求的无限性和能力有限性的矛盾，治理主要不是解决一个个具体问题，首先需要一个综合评估机制，确定每个阶段政府应该支持什么，这需要强化政府治理的能力。第二，要增强部门的协同性，就各个部门做的也许都有其合理性，但是合成后就不一定完全合理，这是在政府治理层面需要注意的问题，就是避免“个体理性、合成谬误”。

　　至于合理引导预期，其实是社会治理问题。不论是投入还是建设都是从政府层面、从提供方来说的。从受益的民众一方来说，也需要增强自我意识和提升素质，以及对政策的理解和预期，提高与其他方面协调、沟通的能力等，这些在社会治理层面叫社会资本，是跟人力资本对应的，社会资本和国家治理水平密切相关，直接影响治理效果。

　　还有，决策方面还需要注意避免行为短期化问题。要处理好眼前利益和长远利益的关系，不要使短期的问题变相转移或延迟，要有助于问题的切实解决；要不断完善责权利相对应的激励约束机制，使其发挥更好的效力，使各方权责匹配，形成内洽机制，避免道德风险或逆向选择等问题，等等，这些将有助于治理能力的提升，有助于上述问题的解决。